Поиск

Полнотекстовый поиск:
Где искать:
везде
только в названии
только в тексте
Выводить:
описание
слова в тексте
только заголовок

Рекомендуем ознакомиться

'Документ'
В настоящее время кохлеарная имплантация является наиболее перспективным направлением реабилитации глухих и слабослышащих детей. Известно, что КИ пров...полностью>>
'Документ'
4. Работы по подготовке сведений о внутреннем инженерном оборудовании, внутренних сетях инженерно-технического обеспечения, о перечне инженерно-технич...полностью>>
'Документ'
Юлия Андреевна Участник 7% 9В Максимова Екатерина Участник 5% 9А Слободенюк Даниил Денисович Участник 17% 10Б Бушина Алина Участник 44% 10А Маслова Кс...полностью>>
'Документ'
ФИО, дата рождения, образование, специальность, квалификация, общий педагогический стаж, общий трудовой саж, в данной должности, стаж работы в данном ...полностью>>

Главная > Документ

Сохрани ссылку в одной из сетей:
Информация о документе
Дата добавления:
Размер:
Доступные форматы для скачивания:

Феликс Шамхалов

Теория Государственного Управления

www.lekcii.in.ua

ПРЕДИСЛОВИЕ

В России фундаментальные преобразования в экономичес­кой, социальной и политической сферах общественной жизни со всей определенностью поставили на повестку дня вопрос о необ­ходимости коренного переосмысления роли и места властных структур как федерального, так регионального и муниципально­го уровней в обеспечении условий для эффективного функцио­нирования общества. С данной точки зрения ключевое значение имеют выявление и исследование системы и теории государст­венного управления, которые в отечественной науке не нашли еще должного освещения и анализа. Монография Ф.И. Шамха-лова является важным вкладом в разработку этой проблематики.

Достоинством монографии является то, что, проанализировав существующие теории государственного управления, автор предлагает собственную, разработанную им на основе привлече­ния широкого круга источников и материалов, а также конкрет­ного изучения различных институтов и сфер общественной жизни. В ней затрагиваются такие малоизученные в отечествен­ной науке проблемы, как дуализм государства и общества в кон­тексте теории государственного управления, обеспечение произ­водительности и эффективности государственного управления, управление политическими рисками и др. Содержание моногра­фии, ее основные положения и выводы свидетельствуют о зре­лости мысли, широте его познаний ключевых сфер современной системы и теории государственного управления.

Необходимо учесть, что по данной теме у нас пока что не много адаптированных к российским реальностям трудов, кото­рые в должной мере отвечали бы потребностям формирующейся рыночной экономики, гражданского общества и политической демократии. Монография Ф.И. Шамхалова представляет собой одну из первых в отечественной науке работ, в которых предпри-

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

нята попытка дать комплексный анализ системы взаимоотноше­ний и взаимозависимости государства и общества на основе сущ­ностных характеристик государства и системы государственного управления. Несомненный интерес представляет выдвинутый автором тезис о единстве социальных, экономических и полити­ческих институтов, который дает возможность выявить и опре­делить место и роль государства и системы государственного уп­равления в обществе. Убедительно постулируется положение, согласно которому общество не может сколько-нибудь эффек­тивно функционировать и стать жизнеспособным без государст­ва, а государство, в свою очередь, немыслимо без общества. Не­смотря на возникающие противоречия, они нуждаются друг в друге и дополняют друг друга. В этом смысле государство и об­щество — две стороны одной медали.

Спектр интересов Ф. Шамхалова весьма широк и включает такие ключевые проблемы, как сущность и основные характе­ристики гражданского общества, экономической системы, госу­дарства и системы государственного управления, которые ис­следуются в контексте теории государственного управления. Руководствуясь собственными установками, отталкиваясь от ин­дивидуального видения анализируемых проблем, имея собствен­ный угол зрения, он дает оригинальные трактовки многих про­цессов и тенденций, характерных для современной системы государственного управления, обогащает трактовку таких осно­вополагающих понятий, как «управление», «государственное управление», «гражданское общество», «экономическая инфра­структура», «эффективность государственного управления», «управление политическими рисками» и т.д.

Исследуя широкий круг источников, конкретных материалов по различным сферам экономики и социальной жизни, статисти­ческих данных, трудов и разработок отечественных и зарубеж­ных авторов самых различных направлений, используя новей­шие достижения социальных и гуманитарных наук, а также собственные концептуальные, методологические и методические разработки, Ф. Шамхалов, как представляется, смог убедительно и неоспоримо показать подлинную сущность, многогранный ха­рактер и особенности взаимоотношений государства и общества, экономики и политики. Как показано в работе, осуществляемое

Предисловие

через комплекс институтов и механизмов государственное уп­равление находит практическое воплощение в самых различных формах и направлениях, распространяясь почти на все важней­шие сферы общественной жизни.

Книга может быть успешно использована руководителями федеральных и региональных органов, работниками государст­венного и муниципального аппаратов.

Н.А. Симония,

академик-секретарь отделения

международных отношений РАН,

директор Института мировой экономики и

международных отношений РАН

ВВЕДЕНИЕ

Проблемы государства и теории государственного управле­ния интересовали мыслителей и ученых с древнейших времен, еще большую актуальность и значимость они приобрели в наши дни. В этой связи целесообразно отметить, что большинство тер­минов, используемых для обозначения различных форм правле­ния, таких, как монархия, олигархия, демократия и др., мы унас­ледовали от Древней Греции и Древнего Рима. Но в самом понимании их сущности и содержания в течение более чем двух-тысячелетней истории произошли существенные изменения, вы­званные громадными переменами, происшедшими в обществе и государстве. Даже в те далекие времена разные народы по-раз­ному понимали содержание этих понятий. Например, цари были и в Македонии, и в Персии, но их институты радикально отли­чались друг от друга. Этот тезис не в последнюю очередь верен применительно и к теории управления вообще, и к теории госу­дарственного управления в частности.

В докапиталистических формах социально-политической ор­ганизации, когда государственное начало пронизывало все сферы общественной жизни — от культуры и воспитания подрас­тающего поколения до различных сфер экономики, когда все важнейшие сферы жизнедеятельности людей — духовная, соци­альная, экономическая, политическая — были слиты в единое целое, объем, масштабы, характер функций государства были иными, чем в период свободно-предпринимательского капита­лизма, а функции этого последнего, в свою очередь, отличались от тех, которые оно выполняет в условиях современного корпо­ративного капитализма.

Поэтому естественно, что тема взаимоотношений государст­ва, гражданского общества и экономики занимает одно из цент­ральных мест в социальных и гуманитарных науках. Она приоб­рела особо важное значение с возникновением современной общественно-политической системы, для которой характерно

6

Введение

разграничение общества и государства, экономической, социаль­ной и политической сфер общественной жизни, которые в то же время теснейшим образом связаны друг с другом. Сущность го­сударства раскрывается и реализуется в его взаимодействии с различными сферами и институтами гражданского общества, в процессе осуществления им деятельности по упорядочению со­циальных, экономических, культурных и иных явлений и про­цессов, управлению ими.

Пожалуй, нигде в мире сегодня проблема государственного управления не является столь важной, как в России. Будущее как политической демократии, так и рыночной экономики в стране в значительной степени зависит от того, насколько эф­фективно, как и в какие сроки мы сможем решить эту основопо­лагающую проблему создания и утверждения системы государ­ственного управления всех уровней и эффективно использовать ее для решения стоящих перед страной насущных проблем, от которых зависят сами перспективы российской государствен­ности. В этом контексте нелишне напомнить, что если методы управления, используемые в частном секторе индустриально развитых стран в настоящее время, достаточно широко представ­лены во множестве работ зарубежных авторов, переведенных на русский язык, то этого отнюдь не скажешь, когда речь идет о предприятиях и организациях государственного сектора эконо­мики, а также о системе государственного управления различны­ми сферами общественной жизни.

С сожалением приходится констатировать, что в отечествен­ных социальных и гуманитарных науках еще в должной мере не определены основополагающие аспекты, сущностные характе­ристики, значение и статус теории государственного управле­ния. В научной литературе часто можно встретить рассуждения о том, будто теория государственного управления является то ли разделом какой-либо научной дисциплины, то ли самостоятель­ной научной дисциплиной, обладающей собственным предметом исследования, понятийно-категориальным аппаратом, методоло­гией и методами исследования. Однако при этом игнорируется тот очевидный факт, что теория, будь то в физике, математике, социологии или политической науке и т.д., не может быть разде­лом науки или самостоятельной научной дисциплиной. Во всех

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

науках она является лишь объектом или предметом изучения. Это не в последнюю очередь верно и применительно к теории государственного управления, которая является предметом изу­чения политологии, экономической науки, правоведения и госу-дарствоведения.

Именно в этом качестве теория государственного управления рассматривается в монографии, предлагаемой вниманию читате­ля. Очевидно, что научное исследование различных аспектов и форм государственности и теории государственного управления имеет важное теоретическое и практическое значение. Под­тверждением этого тезиса служит современное государственное строительство в Российской Федерации. Малейшие ошибки и просчеты в решении этих жизненно важных вопросов чреваты острыми политическими конфликтами, тяжелыми моральными и материальными потерями, а порой и человеческими жертвами. Здесь необходимо обращаться к накопленному международному опыту, избегая всякого рода шаблонов и стереотипов.

В целом можно сказать, что в России изучение теории госу­дарственного управления делает лишь первые шаги. Важность этой проблемы определяется прежде всего тем, что перед власт­ной системой Российской Федерации в качестве приоритетной стоит задача усиления действенности властных институтов, ко­ренного преобразования государственной практики, кадровой политики, неукоснительного соблюдения представителями го­сударства законов и этических норм в политике. Необходимо принятие комплекса мер по повышению действенности и эффек­тивности государственной власти. Их научно обоснованная раз­работка и реализация невозможны без ясного понимания таких важных вопросов, как производительность, эффективность, каче­ство применительно к государственному сектору экономики, ре­зультативность и эффективность государственного управления.

Главной целью монографии служит выяснение того, как рабо­тают основные органы государственного управления и подчи­ненные им учреждения, организации, службы и предприятия, ка­ковы их структуры и функции, как они выполняют возложенные на них задачи обеспечения эффективного функционирования экономической и социальной сфер в современных условиях. После анализа существующих теорий в работе концентрируется

Введение

внимание на разработке и обосновании собственной версии го­сударственного управления. На наш взгляд, система государст­венного управления основывается на единстве экономических, социальных, политических институтов, которые взаимно допол­няют и обогащают друг друга. В этом контексте рассматриваются различные аспекты системы государственного управления, ос­новные факторы ее формирования, эволюции и особенности функционирования в современных условиях.

Приступая к изучению этой сложной и многоплановой про­блемы, исследователь сталкивается с множеством вопросов, без выяснения которых невозможно определить сущность теории государственного управления и самой системы государственного управления, их место и роль в обществе, их структурные состав­ляющие и организационные формы. Разработка теории государ­ственного управления вообще, и государственного управления экономикой и социальной сферой, в частности,предполагает, вы­яснение объективных закономерностей взаимодействия, во-пер­вых, общества и государства, во-вторых, экономической системы с окружающей средой в лице общества и государства и, в-тре­тьих, формулировку этих взаимосвязей в терминах целей и средств их достижения, поскольку категория управления самым тесным образом связана с понятием целенаправленного поведе­ния людей.

Очевидно, что развитие теории государства и права как в мире, так и в нашей стране требует критического переосмысле­ния ряда ее фундаментальных категорий, выхода на новый уро­вень исследований, призванный соединить достижения право­вой науки и смежных отраслей знания. Теория государства, изучая основные тенденции, направления и динамику развития государства, его место и роль в жизни людей, ставит целью рас­крытие закономерностей развития основных структурных и ор­ганизационных институтов политической системы, их взаимо­действия, сущностных характеристик и, конечно, роли в определении тенденций общественно-исторического развития как соответствующей страны, так и современного мира. Выраба­тывая конкретные, рациональные, практические выводы и реко­мендации, она намечает прогнозы развития государства и обще­ства и их институтов.

9

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

Важнейшим условием проведения успешной политики госу­дарством является знание и учет всей совокупности объектив­ных и субъективных факторов социально-экономического и об­щественно-политического развития страны и окружающего мира. Поэтому при оценке сущности государства следует учиты­вать множество факторов. Речь идет прежде всего об обуслов­ленности концепций государства господствующими в каждое конкретное историческое время представлениями о человеке и его природе, о его отношении к обществу и государству и их институтам.

В данной связи возникает комплекс вопросов о взаимоотно­шениях личности и общества, общества и государства, которые в большей степени являются проблемой философии, чем экономи­ки. Но, как справедливо отмечал Дж. Бьюкенен, «любой эконо­мист, пытающийся пролить свет на эту взаимосвязь, неизбежно вторгается в пределы философии — глубочайшей области науч­ного познания»1. В целом соглашаясь с уважаемым лауреатом Нобелевской премии, нельзя не обратить внимание на тот оче­видный факт, что подавляющее большинство простых людей мало интересуют сугубо философские аспекты социального уни­версума. Они решают конкретные вопросы добывания хлеба на­сущного, и с этой точки зрения их в неменьшей степени, чем иного философа, интересует собственное положение в обществе, отношение к государству, политике конкретного правительства, той или иной политической партии или государственного деяте­ля. В этом отношении сугубо философские или теоретические вопросы невозможно отделить от экономических, социальных и политических. Они все в совокупности помогают человеку опре­делить свое место в обществе и государстве, найти ответы на множество интересующих его вопросов.

Выбор методологии, методов и приемов исследования опре­делялся прежде всего сложностью и многоплановостью самой темы. Теорию государственного управления, теснейшим образом связанную с государственно-политической системой и граждан­ским обществом, невозможно должным образом исследовать и адекватно оценить без применения целого комплекса методоло-

1 Бьюкенен Дж. Конституция экономической политики/'/Нобелевские лауреаты по экономике. М., 1997. С. 18.

10

Введение

гических и методических приемов и подходов. В качестве теоре­тико-методологической основы анализа поставленной проблемы послужили прежде всего системный и структурно-функциональ­ный анализ, междисциплинарный подход, органически сочетаю­щий элементы экономико-исторического, политэкономического, политологического и экономического методов исследования. Немаловажное значение имеют общемировоззренческие взгля­ды, дающие самые общие представления о научно-теоретических взглядах социально-экономического и политического мира, в ко­тором мы живем, об основных вехах его формирования и эволю­ции и современном его состоянии, основных направлениях и тенденциях его развития. Широко используется комплексный анализ, который позволяет в должной мере раскрыть основные составляющие, типы, важнейшие признаки, сущностные харак­теристики, особенности теории государственного управления. Использование всего этого арсенала позволило раскрыть наибо­лее важные, на наш взгляд, составляющие, аспекты и сущность теории государственного управления, ее роль и значение для по­нимания основополагающих проблем современного гражданско­го общества и политической демократии.

Глава 1

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В КОНТЕКСТЕ ДУАЛИЗМА ГОСУДАРСТВА И

ОБЩЕСТВА

Тема взаимоотношений государства, общества и эко­номики представляет собой проблемное поле, зани­мавшее умы многих мыслителей прошлого и интере­сующее современных ученых и исследователей. Она приобретала растущую актуальность в течение всего Нового времени по мере постепенного развертывания процессов разграничения государства и общества, его интегральной части в лице экономической системы, как самостоятельных, хотя и теснейшим образом взаи­мосвязанных феноменов. Интерес к этой проблеме не затихал в течение всего XX в., особенно в контексте эволюции места и роли государства в управлении и регулировании социальных и экономических процессов.

Особенности взаимоотношений государства, общества и экономики в античности и средневековье

Основные факторы и вехи развертывания и реализации про­цессов, способствовавших актуализации данной проблемы, до­вольно подробно освещены в отечественной и зарубежной науч­ной литературе. Здесь отметим лишь то, что подлинную природу общественных отношений, власти и государства, их взаимоотно­шений с экономикой невозможно определить какой бы то ни было единой или универсальной формулой, одинаково верной для всех времен и народов. Каждая историческая эпоха, каждое поколение, имеет, как правило, собственное их видение и пони­мание. Поскольку характеристики и функции общества и госу­дарства обусловлены господствующими в каждое конкретное время представлениями о человеке, его природе, об отношениях

12

Глава 1. Государственное управление в контексте дуализма государства и общества

с обществом, государством, то очевидно, что они (эти характе­ристики и функции) изменяются по мере изменения социально-экономических, политических и иных реальностей. Например, во времена античности и средневековья объем властных полно­мочий и функций государства, степень его слияния с обществом были значительно больше, чем в период так называемого пред­принимательского капитализма, когда (правда, в теории) счита­лось, что государство, рассматриваемое как необходимое зло, вправе вмешиваться в дела общества, в том числе и в экономику, лишь в крайних случаях. Иное положение сложилось в XX в., когда с утверждением корпоративного капитализма объем пре­рогатив и функций государства опять значительно возрос.

В периоды античности и средневековья эта проблема не могла быть актуальной по той простой причине, что все сферы жизни людей были пронизаны государственным или политическим на­чалом. Античные мыслители были убеждены в том, что человек способен приобрести свою подлинную сущность только в госу­дарстве, которое хотя и проявляется в разных формах, но вместе с тем олицетворяет единый образ жизни и деятельности каждого входящего в него члена. Государство существует от природы, а эта последняя8в свою очередь, соответствует природе человека. Поэтому, как утверждал, например, Аристотель, человек немыс­лим без общества (или полиса), вне него могут жить только боги и звери. По мнению Платона, человек способен осознать подлин­ный смысл жизни только в государстве как сообществе, прони­занном идеей разума. Вне государства, говорил он, не может быть реализован смысл жизни человека.

То же самое можно сказать о средневековье, которое не знало государства с централизованной властью и монополией на власть. В тот период власть в сущности была распределена между множеством ее носителей, между верховным сюзереном, феодалом, земельными общинами, сословиями. Вместе с тем го­сударству придавалась универсальная значимость. Рабовладе­лец, феодал, сеньор, барон, дворянин, помещик осуществляли власть не только над вещами, но и над людьми в том смысле, что и те и другие считались его собственностью и он мог распоря­жаться ими по своему усмотрению. Действовала система внеэко­номического принуждения, которой была чужда сама мысль о

13

Феликс Шамхалов. Теория государственного управления

возможности отделения политической власти от экономической. Хозяин людей и вещей был одновременно носителем обеих этих властей. Преобладал традиционный взгляд на общество как на единый организм, в котором все классы, сословия и социальные группы взаимозависимы и каждый человек занимает отведенное ему самим Провидением место в социально-классовой иерархи­ческой структуре общества.

Поэтому экономика, как и другие сегменты человеческой ор­ганизации, считалась органическим элементом государства. Со­ответственно она полностью находилась под контролем государ­ства. В соответствии с таким подходом экономическая система зиждилась на идее необходимости ограничения своекорыстных устремлений отдельного индивида в ущерб интересам общества в целом. Исходя из такой посылки принимались меры по контро­лированию цеп, заработной платы наемных работников, устанав­ливались правила торговли и т.д., что полностью противоречило принципам рыночной экономики. Как отмечал О. Брупнер, со­словия представляли собой не социальные или экономические классы, противостоящие государству как носителю суверените­та, а структуры, политически оформленные и осуществляющие политическую власть1. Имело место фактическое слияние всех важнейших сфер жизнедеятельности людей — духовной, соци­альной, экономической, политической, культурной, религиозной и т.д.

Очевидно, что при таком положении вещей не могло быть и речи о гарантированных государством неотчуждаемых правах и свободах личности вообще и свободе экономической деятельнос­ти в частности, составляющих краеугольный камень современно­го правового государства и рыночной экономики. Свободно че­ловек мог заниматься экономической деятельностью лишь тогда, когда он получал возможность без каких-либо препятствий вне­экономического характера распоряжаться своей собственностью, открывать свое дело, производить товары и на равных конкури­ровать с другими участниками на рынке продажи этих товаров.

Что касается России, то здесь, как известно, государство но­сило вотчинный характер. В период до большевистской рсволю-

1 В г и п п е г О. Land und Hemhafl. Darmstadt, 1973. 5. 401. 14

Глава 1. Государственное управление в контексте дуализма государства и общества

ции помещик, дворянин, князь с теми или иными оговорками считались в пределах своих владений собственниками не только материальных ценностей, но и людей. Осуществляя власть над вещами и людьми, они были носителями не только экономичес­кой, но и политической власти. Наиболее законченное выраже­ние этот факт получил в институте крепостничества. Даже в тех институтах Российской империи, где, казалось, сам народ опре­делял форму жизнеустройства, политика и экономика были слиты в органическом единстве. Речь идет, например, об общине, которая осуществляла над своими членами как экономическую, так и политическую власть, широко используя при этом средства внеэкономического принуждения.

Иначе говоря, о разделении государства и общества, а также связанной с ними экономики можно говорить лишь с возникно­вением современного типа национального правового государства и гражданского общества. В этом контексте суть перехода от фе­одализма к буржуазному обществу и правовому государству как раз и состояла в том, что были ликвидированы всякого рода со­словные, наследственные и иные привилегии, все граждане госу­дарства независимо от их имущественного и социального статуса, а также национальной и конфессиональной принадлежности по­лучали равные политические права. Комментируя такое разви­тие событий, известный шотландский философ XVIII в. А. Фер-гюсон писал в 1767 г.: «Для древнего грека или римлянина личность была ничем, а народ всем. Для современного человека... личность есть все, а народ ничто»1.



Похожие документы:

  1. «Къбр-м и печатым и тхыдэр» (4)

    Документ
    ... 65.0 Теория управления предприятием. Менеджмент Антикризисное управление: Для ... государственной власти КБР по государственной власти КБР по государственному управлению ... ног «железного» Феликса: Выставка: [Искусство ... 2282 Крым-Шамхалов И. 2261 Крымшамхалов ...
  2. А. С. Эдельман Авторский коллектив

    Справочник
    ... революции осуществляет государственный ап­парат ... И. Трофимова, Р. Чулиева. Тренер — Ш. А. Шамхалов. 3. УССР: А. Бидюк, В. Герасимова, С. Евтушенко ... вклад в теорию и практику волейбола ... годы были Феликс Кастеллан ( ... «Дорожник» Управления до­рожного ...

Другие похожие документы..